[의견서] 공공재생에너지연대 / 2025. 2. 11.
공공운수노조, 기후정의동맹, 노동당, 녹색당, 녹색연합, 민주노총 기후특위, 발전노조, 발전비정규직 전체대표자회의, 에너지기후정책연구소, 에너지노동사회네트워크, 에너지정의행동, 정의당, 진보당, 참여연대, 청소년기후행동
해상풍력 민영화 촉진하고 환경 파괴하는 난개발을 조장할 <해상풍력특별법(안)>을 폐기하라
요약
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기후환경시민단체들과 노동조합 그리고 진보정당들이 함께 참여하고 있는 공공재생에너지연대는 현재 국회에 여러 건 발의되어 있는 <해상풍력특별법(안)>의 대부분이 해상풍력의 민영화를 촉진하고 환경을 파괴하는 난개발을 조장할 가능성이 높다고 판단하고 있다. 이에 국회가 이 법안들을 통과시켜서는 안 된다.
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특히 국회 산자위 산업통상자원특허소위원회는 2월 17일로 회의를 개최하고 <해상풍력특별법(안)>를 심사할 것으로 알려져 있다. 또한 2월 19일에는 산자위 전체회의가 열릴 예정이다. 하지만 현재의 <해상풍력특별법(안)>은 심각한 문제점을 안고 있어 우리 기후환경시민단체와 노동조합이 이에 강력히 반대하고 있으며, 충분한 검토와 논의가 필요하다. 17일에 서둘러 처리해서는 안된다. 또한 상대적으로 해상풍력의 공공성을 강조하고 있는 정진욱 법안을 제외한 채, 이번 회의에서 7개의 <해상풍력특별법(안)>만을 심의하여 처리하는 것은 절차적인 합리성도 무시하는 비민주적 행위가 될 것이다.
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공공재생에너지연대는 바람을 포함한 재생에너지가 공유재라고 주장한다. 이미 우리 헌법은 이런 주장을 뒷받침하는 조항을 가지고 있다. 따라서 공유수면인 바다 위에 부는 ‘우리 모두의 것’인 바람을 공적으로 소유.관리.이용하고 그 혜택을 모두가 향유할 수 있도록 보장하는 법률이 필요하다. 그런 때만이 해상풍력을 빠르게 확대하면서 환경 파괴와 지역 주민들의 갈등의 늪에서 벗어날 가능성을 높일 수 있다. 따라서 공공재생에너지연대는 국회에 계류 중인 <해상풍력특별법(안)>를 폐기하고 해상풍력의 공공성과 환경성을 보장할 수 있는 <공공재생에너지법> 제정을 요구한다.
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보다 자세한 내용은 아래 의견서를 참고
공공재생에너지연대 <해상풍력특별법(안)>에 대한 의견서
1 <해상풍력특별법(안)>은 해상풍력 민영화를 촉진한다
1.
현재 발의된 법안의 계획입지 제도는 민영화를 촉진할 위험이 있다
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현재 22대 국회에는 9개의 해상풍력특별법이 발의되었고, 17일 산자위 산업통상자원특허소위원회 심의를 앞두고 있다. 계류 중인 해상풍력 특별법은 공통적으로 해상풍력 계획입지 및 해상풍력산업 육성을 목적으로 하고, 사업 기간 단축을 위해 환경영향평가와 해역이용영향평가 등의 절차를 간소화하는 특례를 제공하는 내용을 담고 있다.
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그동안 해상풍력 사업은 사업자가 풍향계 설치와 사업지역을 선정하는 등 모든 것이 개방되어 추진하는 방식으로 진행되었다. 이런 방식은 사업권 확보를 위한 경쟁을 불러왔고, 바다를 민간사업자와 외국계 기업이 선점하는 문제가 나타났다. 어떤 지역이 해상풍력발전소를 건설하기에 적정한지에 대한 사회적 검토와 토론 없이 사업이 추진되는 과정에서 환경 문제와 지역주민과의 갈등도 빈번하게 발생했다. 사업자 간에 공유수면 점용·사용권이 거래되기도 했다.
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이런 난개발 문제를 해결하기 위해서 정부가 주도적으로 해상풍력에 적정한 입지를 계획하자는 내용이 해상풍력특별법에 담겨있다. 계획입지 제도로의 전환은 바람직한 일이다. 이러한 방식으로의 변화를 ‘공공주도’ 해상풍력 개발이라고 부르기도 한다. 하지만 해상풍력특별법에서 논의되고 있는 계획입지는 정부가 풍력자원을 조사하고 적합한 입지를 선정하지만, 해상풍력 발전지구가 지정된 후에는 사업자 공모 과정을 거쳐 사업권을 민간사업자에게 양도하는 방식이다. 입지 조성을 정부가 주도하지만, 실제 사업은 민간이 진행하는 이러한 방식은 해상풍력 사업의 민영화를 더욱 촉진시킬 위험이 상당하다.
2.
해상풍력 발전사업허가의 93% 민간기업, 63% 외국 기업. 해상풍력 민영화가 심각하다
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해상풍력 사업의 촉진을 위해 논의 중인 <해상풍력특별법(안)>들은 해상풍력 사업을 누가 어떻게 시행할 것인지에 대한 핵심 문제를 다루지 못하고 있다. 2024년 12월까지 발전사업허가를 받은 90개 해상풍력 사업 중에 48개를 외국 기업이 추진하고 있고, 전체 허가 설비용량 30.69GW 중에 외국계 비중이 19.41GW로 63%에 달한다.
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해상풍력 발전사업 허가를 받은 기업으로는 노르웨이 에퀴노르, 덴마크 오스테드와 CIP, 프랑스 토탈에너지스, 스페인 오션윈즈, 독일 RWE, 태국 비그림 파워, 싱가포르 뷔나에너지 등이 있고, 초국적 금융자본인 맥쿼리도 다수 사업에 참여하고 있다. 또한 발전사업허가 전이지만 세계 최대의 자산운영사인 블랙록이 전남 신안에 10조 원 규모의 5개 해상풍력 사업을 추진 중이다. 반면 해상풍력 사업 중 발전공기업 등 공공이 주도하는 사업은 7개 1.97GW로 전체의 6.4%에 불과하다.
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제11차 전력수급기본계획 실무안에 따르면 정부의 2030년 풍력 보급 목표는 18.3GW이고, 2038년까지 40.7GW 규모의 풍력발전 설비를 보급할 계획이다. 2024년 현재 우리나라의 풍력발전 용량은 2GW인데 앞으로 늘어나는 풍력 설비의 대다수가 해상풍력으로 채워질 것이다. 정부는 2030년까지 해상풍력 발전 보급 목표를 14.3GW로 잡고 있다. 해상풍력 1GW당 6조 원 내외의 투자비가 소요되기 때문에, 2030년까지 해상풍력 사업에 86조 원 정도가 투자되어야 한다.
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현재의 추진 상태대로라면 이렇게 거대한 산업의 대부분을 해외자본이 장악하고, 해상풍력의 90% 이상이 민영화되는 것이다.
3.
법안들은 해상풍력의 공공성 문제 외면하고, 기존 사업자 우대에만 집중하고 있다
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현재 발의된 <해상풍력특별법(안)>들에는 해상풍력 발전소의 민영화와 해외자본의 잠식 문제를 다루고 있지 못하다. 2024년 12월 민주당 정진욱 의원이 대표 발의한 <기후위기 대응을 위한 해상풍력발전 보급촉진 특별법안 (의안번호 2206478)>에 해상풍력 및 공유수면의 공공성 원칙을 규정하고, 해상풍력입지 조사 자료 소유권의 국가 귀속, 석탄발전을 폐지하고 해상풍력을 수행하는 기업에 대한 입찰 우대 조항 등 공공성을 강화하는 내용이 포함되어 있는 점은 긍정적이다. 하지만 이 정도의 조치로 해상풍력의 공공성이 확보될 것이라고 기대하기는 어렵다. 게다가 이번 17일에 예정된 산업통상자원특허소위원회의 심의에서는 제외되어 있다.
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지금 논의되고 있는 <해상풍력특별법(안)>들에는 풍황 계측기를 설치했거나 발전사업허가를 받은 기존 사업자에 대한 기득권 보장과 우대 조치가 포함되어 있다. 기존 사업자의 반발이나 법적 분쟁을 회피하려고 하기 때문이다.
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김소희, 허종식, 서왕진, 조경태, 김정호 의원의 법안은 기존에 발전사업 허가를 받은 사업자의 경우 신청을 받아 허가 지역을 예비지구로 지정할 수 있도록 하거나, 예비지구로 지정된 기존 발전사업자나 풍황계측기 사업자를 사업자 선정을 위한 입찰 시 우대하는 내용이 포함되었다. 김원이 의원 법안은 기존 발전 허가 사업자는 즉시 해상풍력발전사업자로 편입하도록 했으며, 강승규 의원 법안은 조건에 부합할 경우에 한해 해상풍력발전 사업자로 선정하도록 한다. 정진욱 의원 법안은 기존 사업자에 가산점을 부여해 입찰 시에 우대하는 조항을 포함시켰다.
4.
발전사업허가 취득과 실제 발전사업은 다르다. 기존 사업자 우대 조항은 특혜다
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현재 사업자들이 취득한 발전사업허가는 해상풍력사업을 시작할 수 있게 한 것뿐이다. 해상풍력사업의 절차를 보면, 발전사업허가 취득은 시작 단계이고 그 이후 송전계약, 환경영향평가, 공유수면 점·사용허가, 공사계획 인가, 풍력고정가격계약 입찰, REC 계약, PF 조달, 공사 착공 등을 거쳐 준공까지 이르러서야, 해상풍력 발전을 통해 전력 공급을 할 수 있다. 이 과정에서 송전망 연결 문제, 공급망 문제, 인허가 및 주민 보상 문제, 금융 조달 문제 등을 해결해야 하고, 그 과정이 원활하지 않을 경우 사업이 지연되거나 취소된다. 즉, 발전사업허가가 곧 발전사업으로 이어지는 것이 아니다.
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미국의 경우 2000년부터 2016년까지 송전망 연결을 요청한 풍력발전사업 중 단 20%만이 실제로 완수되었을 뿐이다. 2020~2021년에는 19GW의 풍력발전 사업이 철회되었다. 송전망 연결 문제와 수익성 문제가 재생에너지 사업 지연 및 취소의 핵심 문제로 보고되고 있다. 세계적으로도 장기적인 수익성에 대한 우려로 인해서 해상풍력 프로젝트가 취소되는 사례가 빈번하게 보고되고 있다. 국내에서도 해상풍력 외국계 기업의 사업 매각 및 철수 검토나, 수익성 문제 때문에 입찰 미참여 소식이 들리고 있다. 이런 상황에서 <해상풍력특별법(안)>의 기존 사업자 우대 조항은 민간기업과 외국기업의 이익을 보장하는 방식으로 작용할 우려가 크다. 우리 모두의 공유수면인 바다에서, 무상의 바람을 통해 전기를 생산하는 일을 사적 자본에 맡기는 것은 매우 위험하다.
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해상풍력은 돈이 많이 드는 사업이다. 1GW당 약 6조 원의 투자비가 필요하고, 이 투자비용은 금융조달에 따른 이자 상환, 수익률 등을 더하여 회수되어야 하는데, 그 비용은 우리나라의 전기요금에서 조달된다. 한 추계에 따르면 해상풍력발전은 1GW당 연간 7,900억 원가량의 전력 및 REC 판매 수익을 얻을 수 있다. 20년간 가동된다면 15조 8천억 원의 수익이 발생하는 것이다. 재생에너지 확대는 반드시 필요하지만, 여기에 커다란 비용이 발생하고 공적인 보조금과 추가 비용까지 부담해야 한다면, 재생에너지 사업을 민간자본, 특히 외국 자본에게 맡길 이유가 있을까? 공공부문이 입지 선정뿐만이 아니라 본 사업까지 책임지고 수행한다면 사업의 비용도 줄이고 그 혜택을 전국민이 누릴 수 있다. 또한 수익성 문제 때문에 민간자본에 장기간의 확실성과 이익을 보장하는 데에 공적인 비용을 지출하는 문제도 최소화할 수 있다. 공공부문이 사업을 수행한다면 그만큼 재생에너지 보급과 확산을 더 효과적으로 달성할 수 있는 것이다.
5.
해상풍력의 민영화가 아니라 공공성을 보장하는 새로운 법안이 필요하다
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현재 발의된 <해상풍력특별법(안)>이 통과된다면 재생에너지 산업의 공공성을 훼손하고 민영화를 촉진할 것이다. 지금과 같이 그릇된 방식으로 재생에너지 사업이 시행된다면 높은 비용과 사회적 정당성 문제로 에너지 전환의 동력이 힘을 받기 어렵다. 해상풍력특별법 처리를 중단하고 해상풍력의 공공성을 확보할 수 있는 법안을 다시 논의해야 한다. 공공이 주도하는 계획입지 속에서 공공부문이 주도하여 사업을 시행하는 것이 바람직하다. 특히 해상풍력이 입지한 바다는 공유수면으로 여기서 이루어지는 사업을 사기업과 외국자본에 내어줄 이유가 없다. 국공유지와 공유수면에서 이루어지는 재생에너지 사업은 공공부문이 수행하도록 해야 한다. 해상풍력사업에 필요한 사업경험과 기술이 부족하다면 외국계 기업과 협력하여 진행하면 된다. 하지만 사업 자체를 외국 기업이 주도하도록 하고 민영화하는 것은 다른 문제다.
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세계적으로도 재생에너지의 신속한 확대와 정의로운 전환을 위해서 공공재생에너지가 논의되고 있다. 사적 기업의 수익성을 보장하는 방식의 재생에너지 전환이 기후위기의 심각성에 부합하지 않게 지체되고 있기 때문이다. 재생에너지 사업에 드는 비용을 전 국민이 내는 전기요금과 보조금을 통해서 충당하기 때문에 이를 민영화한다면 문제가 더 악화된다. 우리는 사회기반시설에 대한 민자사업이 도입된 후에 그 문제를 이미 겪었다. 같은 실수를 반복하면 안 된다. 공공재생에너지와 공공 주도의 해상풍력사업을 통해서 재생에너지로 정의롭고 신속하게 전환할 수 있다. 해상풍력 확대와 석탄발전의 단계적 폐쇄를 연계하려면 <공공재생에너지법>과 같은 대안적 법률이 뒷받침돼야 한다.
2 <해상풍력특별법(안)>는 생태계 파괴와 문화재 훼손하는 난개발을 조장하고 안전을 위한 절차를 무력화한다
1.
현재의 <해상풍력특별법(안)>은 생태계와 문화재의 보호장치, 안전을 위한 절차를 무력화한다
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<해상풍력특별법(안)>은 환경파괴, 안전불감증, 문화재파괴를 쉽게 할 수 있는 독소조항을 기후위기 극복이라는 이름 뒤에 숨겨놓고 있다. 재생에너지 확대는 기후와 생태, 안전과 문화, 참여라는 가치를 포함하는 것이야함에도 이러한 가치를 심각하게 훼손하고 있는 것이다.
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현재까지 발의된 <해상풍력특별법(안)> 모두, 국가가 주민 수용성을 사전에 확보하고 개발이익을 공유하는 계획입지(예비 및 발전지구)제도를 도입하고 있다. 그런데 이들 법안에는 환경성 평가(환경영향평가, 해역이용영향평가)와 안전평가·문화재보존 등 관련법 30여 개의 인·허가 절차를 간소화는 내용을 포함하고 있다. 발의된 9개 법안 모두 해상풍력 산업의 빠른 육성을 위해 규제 완화가 필요하다는 산업통상자원부의 논리를 수용하고 있는 것이다.
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산업부는 해상풍력 산업의 발전이 지체되고 있는 책임이 환경성 평가(환경영향평가, 해역이용영향평가)와 30여 개의 인허가 절차에게 있는 양 호도하고 있다. 발의된 <해상풍력특별법(안)>에 따른 인허가 기간은 현행절차(71개월)보다 8개월 단축된 63개월이다. 인허가 절차를 8개월 단축하기 위해서 30여 개에 달하는 법안을 무력화하겠다는 것이다. <해상풍력특별법(안)>에서는 환경영향평가와 해역이용평가 특례조항의 경우 시행령으로 평가하도록 하고, 협의 권한을 산업통상자원부장관에게 부여하고 있다. 사실상 해상과 육상 환경성평가를 개발부서가 좌지우지하게 된다. 또한 경관법(해상국립공원 등)과 습지보호법(갯벌,하구 등)도 의제처리하도록 하였다.
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환경뿐만 아니라 아직 발굴되지 않은 문화유산의 보전조치를 무력화할 수 있는 요소들이 있다. 서해안의 경우 문화재가 해양과 갯벌에 매립되어 있을 수 있기 때문에 신중하게 접근해야 한다. 그런데 <해상풍력특별법(안)>에 따르면 「매장유산 보호 및 조사에 관한 법률」 제7조에 따른 지표조사 결과에 따른 협의, 「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」 제35조에 따른 허가사항을 의제 처리하고 있다. 국가지정문화재가 신안군(부남섬 및 닥섬), 영광군 영산도, 제주도에 차귀도 등 해안에 지정되어 있다는 점을 고려할 때, 문화재 훼손을 가능성이 매우 크다.
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특히 안전과 관련한 조항도 의제처리하고 있어, 안전불감증 법안이라 할 수 있다. 서남해안에서 수도권까지 수백 킬로미터가 넘게 해상풍력발전기가 설치될 예정이다. 그런데 기후위기로 인해 매년 한반도를 지나는 태풍의 강도와 빈도가 높아지고 있다. <해상풍력특별법(안)>에서는 「자연재해대책법」 제4조에 따른 재해영향평가등의 협의, 「해상교통안전법」 제13조에 따른 해상교통안전진단, 「사방사업법」 제14조에 따른 벌채 등의 허가 및 같은 법 제20조에 따른 사방지(砂防地) 지정의 해제와 관련 조항을 의제처리하고 있다. 안전보다는 신속을 선택했다.
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산업부와 일부 <해상풍력특별법(안)>은, 30여 개 법 의제 처리가 마치 덴마크 원스톱 숍을 사례를 도입한 정책인 양 설명하고 있다. 그러나 산업통상위원회 전문위원실의 해풍법 검토의견서에 따르면 덴마크의 해상풍력 제도에는 ‘의제 처리’ 내용은 없다(별첨 1 참조). 복잡한 절차와 부서 간 충돌을 덴마크 에너지청이 책임지고 조정하는 것이지, 필요한 절차를 생략하거나 무력화하는 방식이 아닌 것이다.
2.
잘못된 규제 완화 없이도, 해상풍력발전의 허가 기간을 단축할 수 있다
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재생가능한 에너지 확대가 기후·생태위기 극복방안과 함께 갈 수 있다는 정책방향과 의지가 중요하다. 그러나 산업부는 그동안 재생가능한 에너지를 성장동력으로만 이해하고 있다. 재생가능한 에너지가 가지고 있는 분산화를 통한 에너지 자치와 주민 참여, 기후와 생태 위기 극복 방안을 핵심 목표로 두고 있지 않다. 산업부가 해상풍력 산업 육성 실패를 인정하고 책임지겠다고 하면, 인허가 절차를 간소화하고 환경성 평가를 진행할 방법은 간단하다.
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부지 발굴 단계에서 주민 수용성을 검토하고, 기본계획 심의 전에 전략환경영향평가를, 실시계획 심의 전에 환경영향평가, 해양이용환경평가를 실시하는 방안이다. 이렇게 하면 규제완화 없이도 허가 기간을 단축하는 것이 가능해진다. 그리고 30여 개에 달하는는 법절차도 실시계획 심의 전부터 진행하면 된다. (이런 방안은 2017년 12월 정부가 수립한 「재생에너지 3020 이행계획」에서도 일부 포함된 바 있다.)
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현 <해상풍력특별법(안)>에서 의제처리되고 있는 조항은 모두 삭제할 필요가 있다. 특히, 안전과 관련된 「자연재해대책법」, 「해상교통안전법」, 「사방사업법」 그리고 문화재 조사와 보전과 관련된 「매장유산 보호 및 조사법」, 「문화유산의 보존 및 활용법」, 환경성과 관련된 「경관법」, 「습지보전법」 관련 조항을 의제처리하는 것은 안전을 위협하고 문화재와 환경을 파괴하는 내용으로 삭제해야 한다.
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환경과 문화재에 치명적일 수 있는 규제와 절차는 쉽게 완화되어서는 안 된다. <해상풍력특별법(안)> 논의과정에서 이런 규제완화책이 매우 손쉽게 포함되는 것은 큰 문제라고 할 것이다. 재생에너지의 확대는 기후위기를 극복하는 동시에 환경영향을 최소화하는 것이야 하며, 지역 주민들 공동체의 권리를 존중하는 방식이어야 한다. 그리고 안전을 담보하고 문화재를 보전하는 것이어야 한다.
<별첨 1> 풍력 관련 계획입지제도 국가별 현황과 의제 처리
<별첨 2> 현행절차와 특별법절차 비교 및 대안
<별첨1> 풍력 관련 계획입지제도 국가별 현황과 의제 처리
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해상풍력특별법 제정안은 덴마크의 계획입지제도와 원스톱 숍(One-Stop Shop) 제도를 반영한 것이라 했지만, 의제 처리 여부는 그렇지 않다.
출처: 박희석(2024.11) “해상풍력 계획입지 및 산업 활성화에 관한 특별법안, 해상풍력발전 보급촉진 특별법안 검토보고 : <계획입지를 통한 해상풍력 산업 활성화 등> 허종식의원 대표발의(의안번호 제2204372호), 김원이의원 대표발의(의안번호 제2204378호) ” 산업통상자원중소벤처기업위원회 96쪽
<별첨2> 현행절차와 특별법절차 비교
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해풍법에 따르면 사업자 기간이 현행 71개월에서 31개월로 축소되고, 정부가 32개월 동안 공간계획 및 사전검토를 하게 된다. 전체 사업기간의 차이는 8개월에 불과하다.
